Жилищная политика в первые годы существования Советского государства на примере города Тулы

Татьяна ГУЩИНА

Удивительно, но в настоящее время, также как и почти сто лет назад, перед обществом особо остро стоит проблема жилищно-коммунального хозяйства. Всем нам хорошо известен не дающий никаких положительных результатов рост квартирной платы, постепенное разрушение жилых домов, требующих капитального ремонта, и неспособность органов местного самоуправления решать намеченные проблемы. Похоже, демократические реформы конца XX века по своим разрушительным свойствам вполне сопоставимы с революционными потрясениями, гражданской войной и политикой военного коммунизма начала того же XX века.
В основу жилищной политики молодого Советского государства была положена муниципализация и национализация наиболее ценных объектов жилищного фонда. Так, на основании статьи 2 и статьи 5 Декрета ВЦИК Советов «Об отмене права частной собственности на недвижимость в городах» от 20 августа 1918 г. строения, стоимостью более предела, установленного органами местной власти в городах с числом жителей более десяти тысяч, а также строения, находящиеся на арендованной земле, передавались в распоряжение органов местной власти.

Например, в городе Туле подлежали муниципализации строения, стоимость которых вместе с землей составляла более восьми тысяч рублей по средним за 1910-1917 годы данным Оценочно-статистического отдела Тульской Губернской Земской Управы. По тем же данным всего на территории города находилось 11711 строений, из которых муниципализации подлежало 1147 строений, т.е. порядка 18% от общего числа. Муниципализированные строения были переданы в ведение созданного 8 марта 1918 года Отдела Городского хозяйства Тульского губернского исполнительного комитета (ГОРХОЗ). Члены ГОРХОЗа назначались Советом рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов или Тульским губернским исполнительным комитетом (Тульский губисполком). ГОРХОЗ состоял из восьми подотделов, в том числе и Жилищно-земельного, возглавляемого Бирулей Геннадием Семеновичем.
Итак, государство становилось обладателем немалого числа жилых домов, которые составили первоначальную основу общегосударственного жилищного фонда. Сразу же особо остро встал вопрос разумного распоряжения и сохранения полученного имущества. Однако жилищное право в 1918-1920-х годах носило черты, которые были свойственны и другим сторонам военного коммунизма, основанного на безденежном распределении продуктов и предметов широкого потребления, - оно носило упрощенно-классовый характер. Квартирная плата как в муниципализированных, так и частновладельческих домах оставалась в тех же суммах бумажных (номинальных) рублей. Реальная стоимость бумажного рубля в связи с дикой послевоенной инфляцией упала в несколько тысяч раз, квартирная плата, как следствие, в процессе обесценивания денег оказалась фактически аннулированной. Так, к ноябрю 1919 г. комната, стоившая тогда в месяц двадцать рублей, была в десять раз дешевле фунта хлеба на вольном рынке или стоила столько же, как 20 спичек на вольном рынке. Поэтому, когда закон отменил квартирную плату, то он только оформил уже сложившиеся отношения.
Что касается домов, оставшихся в частной собственности их прежних владельцев, то последние первоначально вообще были лишены права распоряжаться своей недвижимостью. Так, на основании Декрета «О запрещении сделок с недвижимостью» от 18 декабря 1917 г. под запретом находились все сделки со строениями, кроме найма жилья, заключенные после вступления в силу вышеуказанного декрета. Зато численность субъектов, снимающих жилье в наем заметно увеличилось за счет бывших собственников муниципализированного и национализированного жилья. Последние не только лишились прав собственности на принадлежащие им владения, но и на основании Декрета «О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса» от 30 октября 1917 г. вынуждены были уступить значительную часть жилой площади. Местные жилищные органы получили право заселять трудящихся во все пустующие помещения, пригодные для проживания, а также устанавливать нормы заселения жилой площади.
Итак, военная или политическая необходимость диктовала выселение, переселение и ограничивала в жилищных правах нетрудящиеся и социально враждебные советскому строю элементы почти в такой же степени, как в продовольственных и избирательных правах. Вопрос предоставления жилищ при отсутствии денежного эквивалента решался в пользу лица, наиболее социально значимого и полезного. Таким образом, рабочий физического труда, наряду с увеличенным продовольственным пайком, получал также и преимущественное право на занятие квартир. Кроме того, осуществлялось планомерное вселение рабочих в лучшие дома и квартиры из подвальных помещений, в центральные части городов с окраин.
Например, в Протоколе заседания Коллегии Жилищно-земельного подотдела ГОРХОЗа от 23 сентября 1918 года говорилось: «В связи с покушением на вождей революции товарища Ленина и других Жилищный Отдел постановил: ко дню празднования годовщины Октябрьской революции 25 октября выселить буржуазию из центра на окраины города и их квартиры предоставить пролетариату, так как в частности это начато проводиться в жизнь». На заседании той же Коллегии от 29 сентября 1918 года было принято решение запросить у всех учреждений список служащих и в первую очередь коммунистов, желающих переехать с окраины в центр.
Интересно, что вопрос отнесения того или иного гражданина к буржуазному элементу решался своеобразно. Так, выселению из трехкомнатной квартиры по улице Петровской, д.25 на улицу Миллионную, д. 60, были подвержены некто господин Кустанович Самуил Обрамович вместе с женой домохозяйкой и пятью детьми, работающий сапожных дел мастером.
Сведения об активной работе Тульского Жилищно-земельного подотдела нередко доходили до Москвы. Свидетельством тому письмо, датируемое 18 ноября 1918 годом, от Чрезвычайной комиссии по производству предметов военного снаряжения. В письме говорилось, что Оружейный и Патронный заводы города Тулы являются в настоящее время предприятиями, от успешной работы которых в значительной степени зависит снабжение Красной Армии. Однако по отношению к техническому и административному персоналу этих заводов предпринимаются меры, способные нарушить успешную работу данных предприятий, а именно, уплотнение квартир и конфискация мебели. В связи с этим наилучшие технические силы, коих итак немного в стране, помышляют о том, чтобы перейти на иное место работы с более благоприятными условиями к существованию. На основании всего вышеизложенного Чрезвычайная комиссия выразила просьбу Тульскому Жилищно-земельному подотделу не предпринимать по отношению к техникам и инженерам данных заводов такие меры, как выселение из квартир, уплотнение и конфискация имущества.
К слову будет сказано, в то время можно было просто уехать в командировку по служебным делам и оказаться лишенным и квартиры и домашней обстановки. В качестве примера можно привести прошение гражданина Шахновича Наума Моисеевича, инспектора страхового общества «Россия», в Тульский губисполком о возврате квартиры и принятии экстренных мер в предупреждении расхищения и сохранении личных вещей и обстановки. Дело в том, что Шахнович Н.М. по делам страхового общества был вызван в Петроград, а по приезду в Тулу обнаружил в квартире «...незнакомых мне лиц, распоряжавшихся всеми моими вещами, кои были разбросаны в хаотичном беспорядке... причем шкафы и другие запертые на ключ хранилища отобранными у прислуги ключами были вскрыты, вещи разбросаны...» Интересна причина, вызвавшая подобные действия Жилищно-земельного подотдела. «Из разговора с членами Жилищного подотдела Соколовым и председателем тов. Степановым я пришел к заключению, что реквизиция моих квартиры и вещей вызвана обстоятельствами отъезда моей жены на Украину, предполагаемым буд-то бы также моим отъездом туда же и прочими в этом духе предположениями...»
Как следствие подобного беспредела местных органов власти - появление доносов. Примером может служить письмо сотрудника Тульского губернского военного комиссариата и члена коммунистической ячейки Василия Анурова в Жилищный отдел от 15 ноября 1918 года: «Считаю своим долгом и прямой обязанностью, как коммунист, я проживая в доме наследников Лазарева по Посольской улице, дом 82, по имеющимся у меня сведениям одна из наследниц упомянутых домов, а именно Мария Арсентьевна Лазарева является женою Тульского первой гильдии купца, живущая с тремя своими взрослыми дочерьми и занимающая квартиру в своем доме в центре города на втором этаже с электрическим освещением, ничем не занимающихся, а наоборот, саботирующая и компрометирующая Советскую власть. Я прошу сделать соответствующее распоряжение о немедленном выселении названных остатков буржуазии».
В итоге подобная политика в жилищной сфере, выражающаяся в безденежном предоставлении жилища и неограждающая живущих от выселения, переселения и уплотнения убивала хозяйственный интерес жильцов к поддержанию в исправном состоянии жилья. Кроме того, низкий уровень заработанной платы населения не позволял отапливать и ремонтировать жилье на свои средства, да и частная промышленность по постройке и ремонту домов, конторы по ремонту водопровода, канализации и т.п. были уничтожены, а соответствующая государственная служба не была организована. Для ремонта жилья нужно было искать кустарей-одиночек. Как результат - катастрофическое сокращение помещений, пригодных для проживания.
В рамках проводимой новой экономической политики были предприняты существенные попытки в преодолении сложившегося в государстве жилищного кризиса. В первую очередь проблему пытались решить на законодательном уровне.
На основании Декрета СНК «О Коммунальных Отделах Исполнительных Комитетов» от 8 апреля 1920 г. при Губернских, Городских и Уездных Исполнительных Комитетах были образованы так называемые Коммунальные отделы, в ведении которых должны были находиться такие отрасли местного хозяйства, как жилищное дело, заведывание предприятиями общего пользования (водопровод, бани и т.п.), благоустройство населенного пункта, заведывание предприятиями ремонтно-производственного характера, похоронное дело. Общее руководство их деятельностью объединялось в Коммунальном отделе Народного комиссариата внутренних дел.
В Туле Губернско-городской Коммунальный отдел Тульского губисполкома был преобразован 15 июля 1920 года из существовавшего ранее Отдела Городского хозяйства.
На основании Постановление СНК от 27 апреля 1922 г. «О невыселении в административном порядке граждан из занимаемых ими жилищ» выселение граждан из занимаемых ими жилищ могло производиться только по судебному решению в случаях хищнического отношения к жилью, влекущего за собой разрушение его, или неплатежа квартирной платы.
С 15 сентября 1921 года Постановлением СНК от 1 сентября 1921 г. устанавливалась плата за услуги, оказываемые предприятиями коммунального хозяйства (водопровод, канализация и т.п.), а с 1 мая 1922 года Постановлением СНК от 20 апреля 1922 г. был введен принцип платности за пользование жилыми помещениями. Квартирная плата устанавливалась местными исполкомами в соответствии с расходами по содержанию домовладения, благоустройством жилья и его местонахождением. Кроме того, размер квартирной платы зависел от личности нанимателя жилья. Так, максимальный размер квартплаты для работников и служащих государственных и приравненных к ним предприятий и учреждений, членов семьи красноармейцев, состоящих на его иждивении, а также учащихся составляла примерно семьсот двадцать восемь тысяч рублей за один квадратный метр жилой площади, рабочих и служащих частных предприятий - один миллион девяносто две тысячи рублей за один квадратный метр жилой площади. Инвалиды войны и труда освобождались от взноса квартплаты совсем, а лица, не относящиеся ни к одной из перечисленных категорий оплачивали занимаемые ими помещения по свободному соглашению с домоуправлением или домовладельцем. В среднем, каждому человеку предоставлялось около восьми квадратных метров жилой площади. Излишки жилой площади оплачивались по повышенному тарифу. К слову будет сказано, в дальнейшем ставки квартирной платы на основании Постановления ЦИК и СНК неоднократно повышались. Стимулом к этому нередко служили многочисленные просьбы из регионов. Например, письмо в Главное управление коммунального хозяйства от Тульского отдела коммунального хозяйства № 918 от 24 марта 1923 года. Суть письма сводилась к тому, что квартирная плата, установленная Постановлением от 1922 года, не соответствует местным условиям жизни и дороговизне материалов.
Ряд декретов и постановлений, опубликованных в 1921 году пытались привлечь более зажиточного обывателя к восстановлению жилой площади путем предоставления жилищных льгот, а именно Декрет СНК «О мерах улучшения жилищных условий трудящегося населения и о мерах борьбы с разрушением жилищ» от 23 мая 1921 г.
Так как содержание и ремонт маломерных жилых строений в городах дорого обходились государству, Постановлением СНК РСФСР от 28 декабря 1921 г., Постановлением СНК от 24 апреля 1924 г. и Постановлением СНК от 10 сентября 1924 г. были демуниципализированы строения полезной площадью до 25 квадратных сажень, а в Москве и Ленинграде - до 50 квадратных сажень. Кроме того, с целью привлечения частного капитала к восстановлению и ремонту муниципализированных домов Постановлениями ВЦИК и СНК РСФСР «Об условиях и порядке отчуждения муниципализированных строений» от 21 августа 1924 г. было разрешено передать в собственность частных лиц строения, требующие капитального ремонта определенной полезной площадью. Проведение подобных радикальных мер было обусловлено и подкреплено сложившейся практикой. Дело в том, что хотя на основании Постановления Совета народных комиссаров «О разрешении продажи муниципализированных строений» от 8 августа 1921 г. разрешалось возмездное отчуждение немуниципализированных строений при условии нахождения у одного лица в собственности не более одного владения, национализированные и муниципализированные строения не могли отчуждаться и закладываться органами, в ведении которых находились. Однако в ряде регионов, например в уездных городах Тульской губернии, имели место случаи продажи строений органами местной власти частным лицам. Это можно видеть из письма заведующего Тульским Губернско-городским коммунальным отделом от 21 октября 1922 года, разосланного всем уездным коммунальным отделам. Суть письма сводилась к тому, что Тульским Губернско-городским коммунальным отделом были получены сведения о том, что некоторые коммунальные отделы в уездах продают постройки из числа муниципализированных владений. На основании Циркулярного распоряжения Главного управления коммунального хозяйства от 14 августа 1922 года данное самоуправство являлось уголовно наказуемым. В качестве основной причины продажи владений указывались их ветхость, полуразрушенное состояние, а также отсутствие денежных средств и невозможность содержания подобных строений, проведения их капитального ремонта. Деньги, вырученные от данной продажи, были потрачены на ремонт муниципализированных строений и благоустройство города.
Инструкция, выданная коммунальным отделам по применению постановлений Совета народных комиссаров от 8 августа и 28 декабря 1921 г. о пересмотре списка муниципализированных домов и сдаче домов в аренду, опубликованной в «Бюллетене НКВД» 26 января 1922 г. послужила неплохим стимулом в организации широкой сети жилищно-арендной кооперации в стране. Жилищно-арендные кооперативы, состоящие из жильцов арендуемого домостроения, принимали на себя обязанность по хозяйственному управлению данным домостроением на основании заключенных с отделами коммунального хозяйства договоров. Инструкцией предусматривалась сдача в аренду недостроенных, разрушенных, полуразрушенных и необитаемых домов преимущественно заводоуправлениям, профсоюзам, кооперативам, учреждениям, в целях восстановления этих домов и организации в них общежития для рабочих и служащих заводов и фабрик, членов организаций, сотрудников учреждений.
Однако для объективного исследования сложившейся обстановки в жилищной сфере в период проведения новой экономической политики недостаточно просмотреть только законодательную базу, но необходимо отразить и практическое преломление статей законов на местах, изучить работу местных органов коммунального хозяйства. Это помогает сделать Краткий обзор состояния и деятельности Тульского Губернско-городского коммунального отдела.
С 1 ноября 1921 года Тульский коммунальный отдел был снят с государственного снабжения и переведен на самоокупаемость, чем был поставлен в очень сложное положение. И хотя ему на первое время Губернским экономическим совещанием было отпущено в качестве оборотных средств 1200 миллионов рублей, их хватило на короткое время, так как только на содержание личного состава Коммунального отдела в месяц требовалось 800 миллионов рублей. Составленная в январе 1922 года девятимесячная смета показала огромную дефицитность. Установление платности коммунальных услуг и местные сборы в начале года не дали положительных результатов. Учреждения из-за отсутствия средств за коммунальные услуги не платили, а рабочие и служащие в первые месяцы 1922 года от уплаты за коммунальные услуги были освобождены. Другие же учреждения, переведенный на хозрасчет, ничего бесплатно коммунальному отделу не отпускали. Кроме того, одной из причин создавшегося финансового кризиса являлась бесхозяйственность самого аппарата управления Коммунального отдела, а также разного рода злоупотребления со стороны некоторых ответственных работников. После проведенной Тульским губисполкомом ревизии, произошла смена руководящего состава Коммунального отдела. Главным мероприятием, давшим возможность укрепить коммунальное хозяйство города Тулы и содержать бесхозяйные отрасли (пожарная команда, благоустройство города), было повышение арендной платы за торговые и складские помещения в муниципализированных домах и за участки для торговли в местах общественного пользования и, как следствие проводимой новой экономической политики, увеличение числа торговцев-арендаторов. Это позволило во второй половине 1922 года вплотную заняться решением жилищного вопроса. Коммунальный отдел снял с себя все излишние функции в области обеспечения жильем граждан. Была проведена специальная кампания «Жилищный трехнедельник», в результате которой были разработаны статистические данные о состоянии домового квартирного хозяйства в Туле, по которым в 1921 году насчитывалось 45 тысяч комнат при населении в 128 тысяч человек. Таким образом, окончательно развеялась мысль о 1 том, что путем переучета жилья и принудительного уплотнения можно было бы разрешить жилищный кризис. Основная ставка стала делаться на заключение договоров застройки и сдачи в аренду муниципализированных домов. Всего в 1922 году было сдано по договорам 216 домовладений, из них государственным учреждениям - 35, кооперативам - ПО, жилищным товариществам - 18, коллективам жильцов - 8, частным лицам - 45. В последние месяцы 1922 года доход от эксплуатации недвижимого муниципального имущества являлся одной из крупных статей дохода, что давало возможность покрывать дефицит по другим отраслям коммунального хозяйства. Это позволило Коммунальному отделу в течение 1922 года и первого квартала 1923 года выделить средства на ремонт 37 домов. Однако для сравнения можно сказать, что арендаторами за этот период времени было отремонтировано 157 домов.
В феврале 1923 года состоялся VIII Губернский съезд представителей коммунальных отделов Тульской губернии. На съезде была принята резолюция, которая в качестве основных задач в жилищной сфере определила: сохранение от разрушения жилых помещений и поощрение производства новых построек. Было решено продолжить сдачу домов в аренду жилищным товариществам, коллективам жильцов, учреждениям и организациям, вести борьбу с бесхозяйным содержанием частных домов вплоть до предоставления их к муниципализации и снова ходатайствовать о повышении квартирной платы.
К сожалению, что-то разрушить намного легче и быстрее, чем восстановить. И, несмотря на определенные положительные тенденции, наметившиеся в жилищной сфере в период НЭПа, процесс налаживания жилищно-коммунального хозяйства растянулся на десятилетия.

Библиографическая ссылка:
Гущина Т.Н. Жилищная политика в первые годы существования Советского государства на примере города Тулы/ Татьяна Гущина // Тульский краеведчский альманах №3. - 2005. - С. 59-64